Ursula von der Leyen 在義大利科技週 (Italian Tech Week) 的演講一開始就講了一個發人深省的故事。那是 2007 年。兩位高中好友 Marco Palladino 和 Augusto Marietti 在米蘭的一個小車庫找到了自己，他們只有最基本的程式設計能力和一個他們認為是贏家的點子。三年來，他們走遍義大利尋找資金。答案總是一樣：太年輕、項目太大膽、風險太高。

‍

於是他們收拾行李，前往舊金山。他們只花了兩個星期就找到了第一個投資人。不久之後，他們的創業公司 Kong 成為獨角獸。到 2024 年底，它以 20 億美元的估值出現在時代廣場納斯達克大廈的大螢幕上。「我們在義大利和歐洲擁有的人才令人難以置信，」Von der Leyen 用義大利語說道。"然而有時候，這還不夠。

‍

您也需要一個支持性的環境。我想要一個符合您標準的歐洲」。

‍

Kong 的故事並非孤例。這是一種結構性落後的症狀，這種落後正在使歐洲流失最優秀的人才。歐盟委員會主席打算以其中一項最雄心勃勃的提案來解決這個問題，以提升舊大陸的競爭力：所謂的「第28個制度」，這是一個新的可選擇法律架構，應能徹底改變新創公司和創新中小企業在歐盟的營運方式。

‍

歐洲的悖論：儲蓄多、投資少

‍

Von der Leyen 在都靈所提出的數字很有說服力。"第一個問題，也是最明顯的問題，就是缺乏資金。而我要告訴您一些會讓您感到驚訝的事情：歐洲並不缺乏資金」。歐洲家庭的存款幾乎達到 14,000 億歐元，而美國只有 8,000 多億。然而，有些地方出了問題：在歐洲，只有 24% 的家庭金融財富投資於股票，而在美國則為 42%。

‍

結果如何？三分之一的歐洲獨角獸最終離開了歐洲大陸。在義大利，儘管風險投資在十年間增加了 600%，但獨角獸的數量仍然很少。"我們不能接受我們最聰明的人才為了成功而被迫離開。

‍

支離破碎使歐洲停滯不前

"歐盟委員會主席表示：「我們生活在這樣一個時代，一行程式碼可以在毫秒間跨越整個大陸，而創造這一行程式碼的新創企業卻仍然停留在邊境。單一市場支離破碎。在另一個大陸擴張往往比在歐洲擴張更容易。處理 27 種不同的立法和官僚制度可能會變成一場噩夢"。

‍

都靈公佈：第 28 個政權到來

正是在此背景下，Von der Leyen 在義大利 Tech Week 的聽眾席上宣佈了解決方案：「歐盟委員會正在提出一個全新的方法，以改變創新公司在歐洲各地的營運方式：第 28 個制度。立法提案將於 2026 年初在布魯塞爾提出。

‍

"他看著出席 OGR 的年輕創新者說：「我希望你們能像舊金山的創業公司在美國擴張一樣。第 28 個制度應該能讓歐洲的新創公司以一套統一的規則在歐盟各地運作，不必再在 27 個不同國家的法規間穿梭。

‍

總統還宣佈了其他支援歐洲科技生態系統的措施：Scaleup Europe 基金，與私人合作進行數十億美元的投資，以支援從人工智慧到量子科技等策略性領域；以及「AI First」策略，以加速人工智慧在歐洲的應用。

‍

但真正能改變遊戲規則的提案是第 28 個制度。當然不是要撕毀我們的立法：這些都是協議好的規則，可以提供確定性和可預測性。但我們需要簡化，促進創新，」Von der Leyen 指出。

‍

從德拉吉到馮德萊恩：理念的起源

Von der Leyen 在都靈宣布的二八制度構想並非憑空而來。它是 Mario Draghi 應 Von der Leyen 本人的要求於 2024 年 9 月提出的《歐洲競爭力報告》的核心建議之一。這位前歐洲央行行長與義大利總理曾指出，監管分散是歐洲創新企業成長的主要障礙之一。

‍

德拉吉在他的報告中指出了一個無情的事實，Von der Leyen 稍後也會在他的演講中提及：在過去五十年中，沒有一家市值超過 1,000 億歐元的歐盟公司是從零開始創立的，而在美國，成功的故事卻多不勝數。問題何在？歐洲的新創企業必須面對 27 種不同的國家法規，這種官僚迷宮式的作法減緩了成長速度，並迫使許多公司遷往海外。

‍

Enrico Letta 在 2024 年 4 月提出的單一市場報告「遠遠不只是一個市場」中，也曾提出這個解決方案：「這個第 28 個制度或虛擬第 28 個國家的構想，目的是要在所有會員國維持各自法規的意願與投資快速通道程序的需求之間，找到一個折衷方案。

‍

該提案隨後被列入歐盟委員會的官方議程。Von der Leyen 於 9 月 10 日在史特拉斯堡發表聯盟國情咨文時，將第 28 條制度與其他目標，如第五項知識與創新自由，一併列入 2028 年前的單一市場路線圖。

‍

特拉華模式：美國的靈感

第 28 個制度的靈感直接來自美國，特別是特拉華州。這個位於美國東岸的小州創造了一個如此有利於企業的監管體系，以至於《財富》500 強企業中的 67% - 從 Walmart 到 Amazon，從 ExxonMobil 到 Apple - 都選擇在此成立公司。

‍

特拉華州模式的成功在於其簡單性：單一規則、快速有效的程序、低成本。加州的新創公司可以在全美擴張及募集資金，而無需面對 50 個不同州的立法。相比之下，正如 Von der Leyen 本人所承認的，「我們的創新企業必須面對 27 種不同的法規。我們希望提出第 28 種制度，讓他們能夠進入整個單一市場，並有機會成長」。

‍

第 28 個制度的規定

第 28 個制度並非旨在取代國家法律，而是提供一個自願性的替代方案。創新的新創企業和中小企業將能夠選擇在這種新的歐洲法律地位下成立，並從以下方面受益：

‍

• 公司法、破產法、勞動法和稅法的單一歐盟範圍規則
• 48 小時內快速成立公司
• 只需一套規則即可在歐洲各地營運：在德國僱用員工、在法國銷售、在西班牙開設辦事處，而無需每次都適應新的國家法規
• 員工認股權的標準化

根據 Von der Leyen 提出的 Competitiveness Compass，這項提案應在 2026 年第一季正式提出。

‍

科技生態系統的支援

該倡議已在歐洲科技生態系統中收集到跨黨派的支持。2023 年為推動第 28 項計劃而創立的 EU Inc 請願書已收集到數萬個簽名，並獲得 Stripe、Wise、Revolut 和 DeepL 等公司，以及 Index、Atomico、Sequoia 和 Lightspeed 等投資人和創投公司的支持。

‍

支持者包括著名的科技企業家，如 Niklas Zennström（Skype 創辦人）、Paul Graham（Y Combinator 創辦人之一）和 Patrick Collison（Stripe）。愛爾蘭司法專員 Michael McGrath 已被任命領導執行工作。

‍

我們不能再忽視延遲的數字

‍

Von der Leyen 在都靈及之後的演講中提出的數據，描繪出歐洲技術落後的驚人畫面：

‍

• 獨角獸：2024 年中，全球有超過 1,400 家獨角獸（估值超過 10 億美元的未上市新創公司）。一半以上在美國。歐洲和中國則各佔 14%。
• 人才流失：過去 15 年來，由於缺乏適當的法規環境和足夠的資金，約有 30% 的歐洲獨角獸公司已移出歐盟，主要移往美國。
• 資本額：在過去五十年間，沒有一家歐盟公司的市值超過 1,000 億歐元，而且是從零開始創立的。與此同時，光是過去二十年間，美國就有六家科技公司的市值超過此上限。
• 資金外逃：每年有3,000 億歐元的歐洲公民儲蓄最終流向美國資本市場，而美國資本市場卻利用這些資金收購歐洲公司。
• 投資差距：在歐洲，只有 24% 的家庭財產投資在股票上，美國則為 42%。歐洲公司在研究與創新上的支出比美國公司少 2,700 億歐元。

「我們知道，獨角獸的數量仍然太少，其中三分之一最終離開了我們的大陸，」Von der Leyen 在都靈重 申。「這是一個警告信號，我們不能忽視」。

‍

實施的挑戰

儘管已達成廣泛的政治共識，但通往第 28 個制度的道路並非毫無障礙。過去的經驗，例如「歐洲社會」(Societas Europæa)，已經顯示當 27 個會員國想要維持各自的立法特權時，要建立真正統一的法律文書有多困難。

‍

專家認為，成功的關鍵在於自願方式：第 28 個制度不會強迫修改國家立法，而是為希望在歐洲規模運作的企業提供另一種選擇。這是一個折衷方案，可以在其他嘗試失敗的地方奏效。

‍

競爭力策略的一環

第 28 項計畫是更廣泛的「歐洲競爭力指南針」（Compass for European Competitiveness）的一部分，其目的是將企業的行政負擔減少 25%，中小企業的行政負擔減少 35%。Von der Leyen 表示：「歐洲擁有在競爭中取得成功所需的一切。但與此同時，我們必須糾正我們的弱點，以重新獲得競爭力」。

‍

該策略以德拉吉和萊塔報告的建議為基礎，並包括其他措施，如儲蓄與投資聯盟、人工智慧千兆工廠，以及先進材料、量子科技和機器人的行動計畫。

‍

在 2024 年 11 月於布達佩斯舉行的歐洲峰會上，馮德萊恩重申：「創新創業者告訴我們，他們進入單一市場的層面非常繁瑣，因為他們經常要應對 27 種不同的法規。有了第 28 個制度，他們將可進入整個單一市場，並有機會成長"。

‍

從斯特拉斯堡到都靈：一致的策略

Von der Leyen 於 10 月 3 日在義大利科技週 (Italian Tech Week) 上的演講，是在她於 2025 年 9 月 10 日在史特拉斯堡 (Strasbourg) 發表國情咨文後的幾個星期，她在咨文中已經宣佈她對二八制度的承諾，作為更廣泛策略的一部分。

‍

正如 Letta 報告所強調的，單一市場仍然不完整，尤其是在金融、能源和電信這三個領域，」他在斯特拉斯堡宣布了 2028 年之前的單一市場路線圖，其中包括第 28 個制度以及「知識和創新的第五個自由」。

‍

結論：歐洲面臨的生存挑戰

在提交報告一年後，德拉吉發出了明確的警告：「我們的增長模式正在褪色。脆弱性正在增加。而且沒有明確的途徑為我們所需的投資提供資金"。對 Draghi 來說，布魯塞爾的不作為可能會威脅到歐洲的主權和經濟競爭力。

‍

第 28 個制度是對這項挑戰的具體回應。但正如 Von der Leyen 在都靈看見與會的年輕創新者時所說的：「有多少次你被告知目標太高？有多少次你認為自己無所事事？然而，你們在這裡。這並不是因為你從未失敗過，而是因為你總能找到力量回到正軌"。

‍

這個訊息很清楚：歐洲有人才、有資金、有技術。它所缺乏的是一個整合的生態系統，讓這些要素結合起來，產生具有全球競爭力的創新。第 28 個制度是建立這個生態系統的工具。

‍

Von der Leyen 在都靈總結說，'我希望人工智能的未來在歐洲書寫。我希望最好的歐洲選擇歐洲」。金剛的故事、馬可和奧古斯特的故事，他們必須漂洋過海才能看到自己的才能得到認可，這些故事不能再重演了。這是第 28 個政權的目標：讓下一個金剛在歐洲、在他們的家鄉出生、成長。

‍

正如 Von der Leyen 在其國情咨文中所言：「這必須是歐洲獨立的時刻。只要我們團結一致，就能把握這個時刻'。第 28 個制度是建立此經濟與技術獨立的支柱之一。

‍

歐洲能否在為時已晚之前將言論轉化為行動，仍有待觀察。

‍

來源與參考資料

‍

正式文件：

• 歐盟委員會 - 馮德萊恩總統關於 2025 年聯盟狀況的演講 (2025 年 9 月 10 日)
• Mario Draghi -「歐洲競爭力的未來」（2024 年 9 月）
• Enrico Letta -「遠遠不只是一個市場」 - 歐洲單一市場報告 (2024 年 4 月)
• 歐盟委員會 - EU Competitiveness Compass (2024 年 11 月)
• 歐盟委員會 - 歐盟創業與規模擴張策略「選擇歐洲創業與規模擴張」（2025 年 5 月）

演講和講座：

• Ursula von der Leyen - 在義大利科技週的演講，都靈（2025 年 10 月 3 日）
• Ursula von der Leyen - 布達佩斯歐洲峰會新聞發佈會（2024 年 11 月）
• Mario Draghi -「德拉吉報告發表一年後」會議，布魯塞爾（2025 年 9 月）

倡議和運動：

• EU Inc - 第 28 屆歐洲稅制請願會(https://euinc.org)

文章和分析：

• ANSA -「創新法和第 28 個制度，歐盟新創公司策略即將推出」（2025 年 5 月）
• Borsa&Finanza -「EU Inc，第 28 個歐洲稅制專案是什麼」（2024 年 11 月）
• EconomyUp -「什麼是二八制度，為何它對歐洲企業創新很重要」（2025 年 2 月）
• Euractiv - 「第 28 個虛擬國家：Letta 認為通往歐洲經濟一體化的橋梁」（2025 年 1 月）
• StartupItalia - 「Choose Europe to Start and Scale, how the European Commission's new plan works」（2025 年 5 月）

‍